Пётр Филлипов. Принципиал и его агенты

Ничто так не способствует политике кнута, как пряник. 

Носителем суверенитета и единственным источником власти, согласно российской Конституции, является ее народ. Он нанимает управляющих – слуг народа. На языке юристов народ – принципал, а органы власти – его агенты.

Но как сделать так, чтобы слуги служили верой и правдой, не пилили бюджет, не злоупотребляли своим правом распоряжаться народным достоянием? Не крышевали фирмы друзей и родственников, не нарушали закон?

Любой школьник ответит: через честные выборы, через настоящую политическую конкуренцию. Верно. А между выборами? Скажем, если вы видите, как на бульваре под зиму высаживают цветы, чтобы успеть распилить бюджетные средства? Написать письмо депутату? Вы верите, что поможет?

Или другой пример: особняк на берегу у самой кромки воды, в природоохранной зоне. Местные власти куплены, молчание природоохранной прокуратуры оплачено… Что могут сделать жители, простые российские граждане? Собрать митинг? Принять обращение к президенту?  

Иски в защиту общих интересов

Правовой механизм групповых (массовых) исков[1] позволяет отдельным гражданам отстаивать общие интересы. Он прочно утвердился во многих странах, прежде всего в странах с английской правовой традицией, а также в Китае и Бразилии.

В чем его суть?

Люди нередко сталкиваются с ситуацией, когда их права и интересы нарушены, а обращаться в суд экономически невыгодно.

Например, инспектор – пожарный или санитарный – под надуманным предлогом, ссылаясь на какие-то утвержденные начальством сроки, затягивает согласование документов на перепланировку помещения. По существу, это вымогательство, так как за взятку чиновник готов согласовать их и за день. Если гражданин в суде будет искать управу на инспектора, он потратит немало сил, времени, да и денег на адвоката. Можно написать заявление в прокуратуру, но далеко не всегда прокурор готов портить отношения с коллегами из соседнего ведомства, чаще ограничивается отпиской. В таких условиях гражданину проще и выгоднее дать требуемую взятку.

Другой случай. Дорожники оставили на дороге выбоину. Водители разбивают на ней колеса машин. Отдельному гражданину судиться с дорожниками накладно. Проще заменить колесо и забыть о неприятности. Совсем иной была бы позиция многих, если бы, вступившись в суде за всех пострадавших, они получили в качестве вознаграждения весомую долю от общего ущерба. Разумеется, за счет дорожников.

Третий случай. Покупатель приобрел в магазине испорченный продукт с истекшим сроком реализации. Он может вернуться в магазин и поскандалить с продавцами или написать заявление в Роспотребнадзор. От торговой инспекции владелец магазина, скорее всего, откупится, и дело спустят на тормозах. Даже если покупатель подаст в суд и выиграет дело, это не заставит владельца магазина поступиться прибылью от торговли просроченными продуктами. А выплата мизерного ущерба по иску отдельного гражданина – для него сущая мелочь.

Когда подобное происходит в Канаде, покупатель имеет право подать иск в защиту интересов всех пострадавших – покупателей испорченного продукта (некачественного товара). Сумма общего ущерба будет немалой, как и вознаграждение истцу. Зная о таких прецедентах, владельцы магазинов не станут торговать просроченными продуктами – слишком рискованно.

Да и ситуация с особняком в природоохранной зоне будет иной, если у граждан есть право подать в суд иск в защиту интересов всех живущих в данной местности, иск в защиту права свободного прохода по берегу реки. Моральный ущерб каждого, помноженный на немалое число пострадавших составит внушительную сумму. По канадским, бразильским, американским законам весомым будет и вознаграждение истцу, вступившемуся за общие интересы. Если бы такой закон и такой стимул действовали бы в России, то застройщик, оценивая риск сноса особняка по решению суда, поостерегся бы нарушать закон.

Таким образом, суть исков в защиту общих интересов (интересов группы или неопределенного круга лиц) состоит в том, что гражданин борется не только за свои, но и за общие интересы. И за свое подвижничество получает весомое вознаграждение.

Опыт Канады

В Канаде групповые иски применяются довольно широко. В частности, они подавались по поводу:

• негодности продукции, дефектов стимуляторов сердца, зараженной крови;
• возмещения ущерба – в результате аварий в метро, на железной дороге, от загрязнения воды и др.;
• нарушений ценовой конкуренции;
• возврата процентов на вклады кондоминиумов;
• нарушений авторских прав;
• возмещения убытков в связи с предоставлением застройщиками недостоверной информации по проектам при продаже квартир;
• «исчезающих премий» при страховании жизни;
• незаконных увольнений в случаях массовых сокращений персонала;
• злоупотреблений компаний коммунально-бытового обслуживания и компаний, распространяющих кредитные карточки.

Важно, что без механизма групповых исков ни один доллар по таким исковым требованиям не был бы выплачен истцам в качестве возмещения ущерба.

Понятно, что групповые иски полезны, когда индивидуальные – экономически не выгодны. Но канадцы считают, что для целей правосудия групповой иск лучше серии индивидуальных исков, даже в случаях, когда последние окупаются. Ведь групповые иски снижают нагрузку на суды и делают правосудие гражданам доступнее.

Но главное – групповые иски меняют поведение людей. Риск предъявления группового иска заставляет потенциальных ответчиков воздержаться от злоупотреблений и обмана, на которые они могли пойти, если бы такие иски не были бы предусмотрены законом. При этом важно отметить, что групповые иски в Канаде не стали использоваться для узаконенного шантажа или вымогательства необоснованных выплат.

Как организовано судебное производство по групповому иску?

Для начала такого производства канадский суд устанавливает численность и качественный состав группы, от имени которой выступает гражданин. Его иск должен содержать общие для всех членов группы требования. При этом групповой иск должен быть предпочтительным способом удовлетворения этих требований.

Истец-представитель группы должен честно и адекватно представлять интересы группы, не вступать в конфликт по общим проблемам с остальными членами группы и иметь план ведения судебного процесса.

По канадским законам, извещать всех потенциальных членов группы лиц, понесших ущерб, о начале судебного процесса не обязательно. Судом оговорены сроки, когда член такой группы может выйти из дела. Все, кто этого не сделал, обязаны подчиниться решению суда.

Ответчик имеет право ознакомиться только с документами истца-представителя группы, но не с документами других ее членов. Однако он может потребовать исключить из процесса других членов группы.

Суд решает, как и кому выдается возмещение ущерба и кто несет судебные расходы. По канадскому законодательству, проигравшая сторона выплачивает победителю судебные расходы или их преобладающую часть. В случае проигрыша по групповому иску ответственность за возмещение судебных издержек ответчика ложится только на истца-представителя группы.

В Квебеке разрешено взимать с истца-представителя только номинальные судебные расходы ответчика. А в провинции Британская Колумбия истец-представитель группы возмещает судебные расходы ответчика только в случае, если иск признан судом шуткой или сутяжничеством.

В канадской провинции Онтарио учрежден Фонд группового судопроизводства для освобождения истцов-представителей от уплаты судебных расходов ответчика в случае проигрыша. Если истец-представитель обращается за помощью в Фонд и получает согласие, то Фонд берет на себя обязательство оплатить любые издержки, наложенные на ответчика.

Канадское законодательство о групповых исках ориентировано не только на рядового гражданина, не имеющего необходимых юридических познаний, но и на адвоката – предпринимателя, который получает существенное вознаграждение в случае выигрыша и теряет его при проигрыше.

Если сравнивать гонорары таких адвокатов в США и Канаде, то видно, что канадские суды отказались от огромных гонораров по групповым искам, принятых в США. В США не существует общего правила, что считать разумной величиной гонорара в случаях «общего фонда». Верхним пределом является уровень в 50%, а для ценных бумаг и антитрестовских процессов нормальным гонораром считается 20–30% фонда, при этом, чем крупнее возмещение, тем меньше проценты[2].

В Канаде, например, в процессе по делу о заражении гепатитом С, где общая сумма ущерба составила 1,5 млрд долларов, каждый адвокат истцов получил гонорар в 2–4% суммы соглашения, что составило 53 млн долларов чистого дохода[3]. Впрочем, в Британской Колумбии и Квебеке встречаются гонорары и в 20–25% суммы соглашения.

В каждом случае вознаграждение адвокату группы определяет суд, опираясь на законодательство о групповых исках, которое различается по провинциям. В одних гонорар определяется количеством отработанных адвокатом часов, умноженным на его часовую тарифную ставку, в других – согласованный разовый гонорар. В некоторых провинциях возможна их комбинация. Как правило, гонорары выплачиваются из суммы ущерба, подлежащего возмещению группе.

В провинции Онтарио судьи исходят из того, что закон о групповых исках решает задачу облегчения доступа граждан к правосудию, которая во многом зависит от желания адвоката затеять судебный процесс, рискуя не возместить свои расходы. Поэтому судьи поступают в соответствии с выработанным ими правилом: справедливость и обоснованность гонорара должны определяться с учетом риска, который принимает на себя лицо, затевающее судебный процесс, а также результатов последнего.

При этом понятно, что адвокат всегда будет добиваться увеличения своего вознаграждения. Не исключено, что по сговору с ответчиком он «кинет» группу, согласится по мировому соглашению на сумму, меньшую реального ущерба группы, лишь бы получить удовлетворяющий его гонорар. Канадские суды находят способы уменьшить такую опасность, рассматривая и утверждая эти мировые соглашения.

Отечественная бутафория

В Гражданском процессуальном кодексе РФ предусмотрены иски в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Депутаты внесли эту норму, скорее, для отчетности, чтобы в Европе видели, что этот важный институт есть и в России, но «забыли» прописать процедуры рассмотрения таких исков. Получилась бутафория...

Согласно ст. 46 ГПК РФ, гражданин может подать иск в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц только в случаях, «предусмотренных законом». А из законов, регулирующих конкретные сферы правоотношений, упоминания о таких исках за последние годы были последовательно вычищены, что сделало групповые иски от отдельных граждан невозможными. И это логично – ведь использование гражданами такого правового оружия, как иски в защиту неопределенного круга лиц, создает опасность для монопольной власти бюрократии, для интересов недобросовестных предпринимателей.

Наше законодательство не предусматривает никаких стимулов для граждан и их адвокатов отстаивать общие интересы, что является обязательным элементом этого механизма в зарубежных странах, обеспечивает его успех.

По российскому законодательству, такие иски разрешено подавать прокурорам и иным чиновникам, а в определенных случаях – юристам Общества защиты прав потребителей. Но материальные стимулы для некоммерческой организации не предусмотрены. Да и решение по таким искам суд выносит «в никуда», никаких осязаемых последствий для потерпевших оно не влечет. Сам вопрос о возмещении ущерба не решается. Даже если прокурор выиграет суд по такому иску, пострадавшие компенсации от ущерба не получат. Для этого им надо подавать свой индивидуальный иск, что экономически невыгодно.

Прокуроры используют иски в защиту интересов неопределенного круга лиц преимущественно для того, чтобы отчитаться перед начальством, продемонстрировать свое рвение. Преследуется цель показать, что «власть отечески заботится о народе». Сам же народ о себе заботиться не вправе.

Что делать?

Для того чтобы россияне получили правовое оружие для борьбы с коррупцией и обманом, следует:

• принять поправки к законам, которые позволили бы отдельным гражданам подавать иски в защиту общих интересов (интересов групп и неопределенного круга лиц) во всех случаях, когда они вправе защищать свои личные интересы;
• прописать в ГПК РФ процедуру рассмотрения таких исков. В качестве образца можно взять канадскую процедуру;
• установить законом весомое вознаграждение за счет ответчика истцу-представителю группы потерпевших в случае выигрыша дела. Важно, чтобы иски в защиту общественных интересов стали экономически выгодными для граждан;
• законодательно обеспечить реальную доступность для граждан финансовых отчетов и прозрачность информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, ТСЖ, управляющих компаний, дачных партнерств, садовых товариществ и т.п. Предусмотреть серьезные наказания за неисполнение требований закона о доступе к информации, чтобы пресечь любые надуманные исключения.

Последний пункт чрезвычайно важен для того, чтобы заработал правовой механизм исков в защиту общих интересов. Покажем это на примере садового товарищества. Предположим, что его председатель не отчитался за расходование взносов, возникает подозрение, что он их присвоил. Для рядового садовода дорога к справедливости сегодня лежит через внеочередное общее собрание. Собрать садоводов на него, обеспечить кворум – задача очень трудная. Но если это и удастся, то не факт, что удастся добиться переизбрания председателя, не говоря уже о возвращении уворованных сумм. Ведь зачастую друзьями и сообщниками председателя являются и члены правления, и ревизор. Но главное, что даже добившись переизбрания вороватого председателя, садоводы не гарантированы, что новый не повторит опыт прежнего.

Поэтому в садовом товариществе групповые иски могут оказаться эффективнее традиционных демократических процедур. Если такие иски будут предусмотрены законом, то каждый садовод будет вправе подать иск в защиту интересов всех садоводов, не только не инициируя общее собрание, но даже не получая согласия других садоводов. В суде за спины членов правления председателю тоже не спрятаться, придется отвечать по существу иска. Но истец обязан представить суду доказательства. Это ему удастся, если закон и правоприменительная практика гарантируют открытость финансовой документации садоводства. В таких условиях любой, даже самый вороватый председатель воровать поостережется.

Важность доступа к финансовой информации актуальна не только в садовых товариществах. Управляющие компании многоквартирных домов, органы местного самоуправления, мэрии, министерства и ведомства тоже всяческими ухищрениями стремятся не предоставлять гражданам необходимую для контроля информацию.

В развитых странах для подобных организаций предусмотрена обязательная гласность финансовой отчетности. В США закон о свободе информации принят в 1966 году. По нему каждое ведомство обязано предоставлять за плату в электронной форме всю информацию и в объеме, который запросил гражданин. Министерства и ведомства ежегодно отчитываются перед Министерством юстиции о количестве запросов о предоставлении информации гражданам и отказов (с обоснованиями). Непредоставление информации ведет к уплате крупного штрафа. Граждане считают, что Конгресс недостаточно строго контролирует бюрократию, всегда склонную делать тайну из своей деятельности. Под давлением общественности ситуация постепенно меняется.

В России 9 февраля 2009 года был принят аналогичный Закон «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Но, к сожалению, он оставил на усмотрение ведомств, какие сведения те обязаны предоставлять, а какие – нет. Практика показывает, что получить подробную информацию о финансовых делах наших министерств, ведомств, органов местного самоуправления граждане по-прежнему не могут. Требований российской общественности о раскрытии информации почти не слышно. Предъявить ведомству групповой иск за сокрытие информации граждане не вправе, а административной и уголовной ответственности чиновники за это не несут.

Мы вновь упираемся в необязательность исполнения российских законов. Как это изменить? Через политическую реформу, а также через иски в защиту общих интересов, через право на частное обвинение и право граждан оспаривать в суде те нормы законов, которые и порождают коррупцию.

Право на частное обвинение

В странах с британскими правовыми традициями граждане могут самостоятельно, в порядке частного обвинения требовать в уголовном суде наказания преступников за совершенные преступления. Обвинителем в этом случае выступает не государственный прокурор, а гражданин или нанятый им адвокат, отстаивающие общественное благо или интересы жертв преступления и членов их семей.

Целью уголовного преследования, в отличие от исков в защиту общих интересов, является приговор, а не возмещение ущерба. Обвинение призвано наказать виновного и укрепить веру людей в силу закона.

Если сравнить частное обвинение в уголовном судопроизводстве и иск о возмещении ущерба в гражданском деле, то проще подать иск, так как требования к качеству приемлемых для суда доказательств в этом случае ниже. Однако выигранное дело по гражданскому иску сулит лишь денежную компенсацию, которая может остаться невыплаченной, если у нарушителя закона не окажется денег. Тогда правосудие не восторжествует, справедливость не будет восстановлена. Поэтому граждане порой предпочитают пойти на уголовное преследование нарушителя закона, нежели вчинять ему иск.

Но у гражданина нет следственного аппарата, криминалистических лабораторий и спецтехники, доказать факт преступления в порядке частного обвинения ему сложно. Поэтому общественное мнение воспринимает частное обвинение как вынужденную, крайнюю меру. По общему правилу отстаивать закон обязаны прокуроры, это их прямая обязанность, а гражданам надо контролировать их работу с помощью демократических процедур.

Возможно, поэтому в странах общего права граждане пользуются правом частного обвинения нечасто. Так, в канадской провинции Альберта между 1993 и 2004 годами до стадии слушаний в суде дошло лишь 21 частное обвинение в сфере защиты окружающей среды, и только три – закончились вынесением приговора[4]. Это и понятно. Если прокурор, находясь в условиях конкуренции с простыми гражданами, вынужден усердно исполнять свои обязанности, то граждане могут спокойно заниматься своим делом.

Но если прокурор – монополист в борьбе с преступностью, как это имеет место в России, то опасность его бездействия или сговора с преступниками сохраняется. Право на частное обвинение помогает это предотвратить. Оно дает гражданам возможность пресечь сговор преступников и с сотрудниками правоохранительных органов, помешать чиновникам вымогатель взятки, остановить владельцев предприятия от загрязнения окружающей среды, лоббистов – от желания за взятку протолкнуть выгодную им поправку к закону. Опасаясь частного уголовного преследования со стороны любого гражданина, все эти люди не пойдут на нарушение закона.

Частное обвинение в странах общего права нередко становится поводом для общественной дискуссии по изменению законодательства, устранению в нем пробелов и коррупциогенных статей. Не случайно в канадском уголовном кодексе право гражданина начинать судебное преследование в таких случаях получило название «ценной конституционной гарантии противодействия инертности или пристрастности власти»[5].

В Великобритании любое уголовное преследование основывалось на частном обвинении до конца XIX века. В 1985 году права частного обвинителя были несколько ограничены Законом о судебных преследованиях при преступлениях, появилась Служба государственного преследования и закрепилась действующая система прокуратуры[6]. Но и сегодня ничто не мешает любому гражданину начать уголовное преследование или руководить уголовным преследованием в случае, когда полномочия генерального прокурора не действуют[7]. Важно, чтобы при этом частное обвинение не использовалось бы для мести или расправы.

В США частное обвинение в уголовных процессах существует с момента появления судов и считается помощью государству. Если граждане видят, что государственный прокурор не исполняет своих обязанностей, они вправе инициировать уголовное преследование в частном порядке, закон не ставит никаких барьеров частному обвинению[8]. В Техасе, если государственный прокурор отстранен от участия в делах, а иной прокурор недоступен, судья может обратиться к любому компетентному в данной сфере юристу с просьбой помочь государству выполнить его обязанности[9].

В Канаде законодательная реформа, упростившая процедуру частного обвинения, была проведена в 1960-х годах. Гражданин получил право предъявлять частное обвинение без разрешения или участия Генерального атторнея Канады, но с согласия суда. Для возбуждения уголовного дела суд требует от обвинения веских доказательств. Но и для того чтобы остановить частное уголовное преследование, суду нужны не менее серьезные причины. Впрочем, Генеральный атторней может вмешаться в судебный процесс на любом этапе. В одних случаях его участие укрепляет позиции частного обвинителя, в других – обвиняемого.

В развитых странах конфликт между правом граждан на частное обвинение и полномочиями органов власти, в частности прокурора, регулируется системой сдержек и противовесов. Она включает право прокурора в рамках закона вмешиваться в дела частного обвинения и прозрачность процедуры этого вмешательства, независимость суда от исполнительной власти, право обвиняемых на апелляцию и эффективный судебный надзор.

В Канаде гражданин становится частным обвинителем после того, как судья определит, что предоставлено достаточно доказательств и вызовет обвиняемого в суд для ответа на обвинения. Все улики должны быть предоставлены до вызова обвиняемого в суд.

Предъявить обвинение может гражданин, группа лиц или организация. Но заявить в суд о нарушении закона вправе только реальное лицо, личность которого можно проверить. Связано это с тем, что обвиняемый имеет право знать, кто выступил с обвинением в его адрес.

Информацию о совершенном преступлении и улики может предоставить суду не сам обвинитель, а тот, кто ею владеет (информант). Любой гражданин, получив такие сведения от информанта, например результаты анализов загрязнения окружающей среды, вправе сам предъявить частное обвинение нарушителю закона. Информант должен лишь сообщить улики суду и после этого в процессе участвовать не обязан.

Предусмотрена ответственность частного обвинителя за клевету и сутяжничество. Согласно Закону о Верховном суде Британии 1981 года, уголовное преследование может быть возбуждено в Высоком суде против частных обвинителей, если они постоянно и без оснований инициируют сутяжнические процессы. Частный обвинитель, признанный сутяжником, в дальнейшем может начать уголовное преследование лишь с разрешения Высокого суда. Похожий принцип присутствует и в законодательстве Австралии.

Если судебный процесс, инициированный частным обвинителем, не закончится приговором, обвиняемый может вчинить иск о злонамеренном обвинении самому обвинителю. Если будет доказано, что обвинитель не имел резонных оснований для возбуждения дела, действовал злонамеренно или из мести, суд наложит на него штраф. Судебные расходы возлагаются на частного обвинителя лишь в случае признания обвинения неправомерным. 

Преступления, преследуемые по частному обвинению

В странах общего права уголовное дело в порядке частного обвинения можно начать, используя любые статьи Уголовного кодекса, так или иначе направленные на защиту прав граждан. Чаще всего речь идет о вреде, причиненном гражданину или его собственности: это действие или бездействие, которое привело к необдуманному или извращенному пренебрежению жизнью или безопасностью другого лица; создание источника опасности или неудобства для всех окружающих; умышленное причинение вреда собственности или препятствование в ее использовании, работе или обладании; нарушение общественного спокойствия; превышение допустимого уровня шума.

Частное обвинение может быть предъявлено практически по всем статьям Уголовного кодекса, а также некоторым другим законам, формально не регулирующим уголовный процесс. Так, в Канаде обвинение можно применить на основании Закона о рыбной ловле, в котором прописан запрет ловли рыбы во время нереста.

В рамках частного обвинения может преследоваться содействие в совершении преступления. Обвиняемыми могут стать граждане, подстрекающие против расследования, – чиновники, корпоративные директора, наблюдатели и иные лица, дающие инструкции и поощряющие нарушения. Министры и другие федеральные и провинциальные чиновники имеют иммунитет от частного обвинения только при условии, что действуют жестко в рамках своих полномочий[10]. Этот иммунитет не распространяется на служащих муниципалитетов.

Дела могут возбуждаться против коррумпированных законодателей, исполнителей, судей, шерифов и прокуроров, если они отказываются передавать сложное дело большому жюри или выступать обвинителем из-за конфликта интересов, либо вовлеченности в дело дружественных чиновников[11].

Основанием для обвинения государственного служащего является доказательство его личного участия в совершении преступления. Но к ответственности может быть привлечен и высокопоставленный чиновник, если будут представлены свидетельства, что он санкционировал незаконные действия. Более того, в канадской провинции Альберта закон о защите окружающей среды позволяет гражданину предъявить частное обвинение высокопоставленному чиновнику, который опосредованно участвовал в противозаконных действиях: знал или должен был знать об обстоятельствах, повлекших совершение преступления, имел влияние или контролировал предотвращение нарушения, независимо от того, преследовалось ли другое лицо за совершение данного преступления.

Среди дел частного обвинения особняком стоят дела по фактам смерти в полицейском участке или тюрьме. В 2002 году за подписью Генерального атторнея Англии появился документ, разъясняющий семьям погибших порядок расследования дел, связанных со смертью их близких в заключении[12]. Обычно такими делами занимается Служба преследования, однако если прокурор отказался от возбуждения дела, семья погибшего вправе сама предъявить частное обвинение. 

Частное обвинение в России

Правовой нигилизм нашего народа остается реальностью современной России. Значительная часть населения считает естественным положение, когда законы не исполняются или толкуются в пользу властьимущих, полиция творит произвол, а суды грешат обвинительным уклоном. Продолжает доминировать традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику[13]. Правоохранительные органы привычно ориентированы на защиту «интересов государства» в ущерб защите прав и интересов граждан.

Поэтому не удивительно, что частное обвинение в России имеет мало общего с этим институтом в странах общего права. Их объединяет разве что название и негосударственный характер поддержки уголовного преследования.

В нашей стране частным обвинением называют производство по уголовным делам, которые возбуждаются не иначе как по жалобе потерпевшего и должны быть прекращены в случае примирения. Обвинение поддерживает сам потерпевший. Если заявление подает не он или его представитель, а члены его семьи, не говоря уже о просто заинтересованных лицах, судья формально может его отклонить[14].

Право на частное обвинение, по сути, ограничено причинением легкого вреда здоровью (ст. 115 УПК РФ) и нанесением побоев (ст. 116 УПК РФ). Всё остальное контролирует государственный прокурор, гражданин не может влиять на процесс расследования и даже получать доступ к информации по делу.

Дерзкая мысль о включении гражданина в уголовный процесс наравне с прокурором с трудом укладывается в головах российских юристов. Идея резкого расширения границ частного обвинения почти не обсуждается, хотя мировой опыт убедительно доказал эффективность этого способа обуздания коррупции и утверждения в стране верховенства права.

Наделение активных граждан широкими правами на частное обвинение поставило бы российскую полицию, следователей, прокуроров в условия конкуренции, а значит, повысило бы качество их работы. Могут сказать – для России это фантастика. Но два десятка лет назад и рыночные отношения в России представлялись фантастикой!

Чтобы частное уголовное преследование стало эффективным способом контроля за противозаконной деятельностью чиновников и в России, нужно предусмотреть его практически по всем статьям Уголовного кодекса, одновременно дав исчерпывающий перечень причин вмешательства прокурора в дела частного обвинения, ограничив такое вмешательство процессуально.

Право граждан оспорить нормы, порождающие коррупцию

Противодействие коррупции – это прежде всего устранение условий, ее порождающих, и только потом – борьба с конкретными взяточниками. Коррупцию порождает отсутствие должной системы кнута и пряника, которая понуждала бы чиновников служить обществу, а не свое использовать служебное положение в корыстных целях.

Но коррупцию провоцируют и коррупциогенные нормы законов и правил, позволяющие чиновнику решать вопросы по своему усмотрению. Например, за нарушение Правил дорожного движения Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ) предусматривает штраф или лишение прав, иными словами, любезно приглашает дать взятку гаишнику «за доброту». Другой пример: чиновник имеет возможность предписать застройщику построить простенький съезд с дороги или мост стоимостью в миллион долларов. Депутаты, голосующие за нормы законов, позволяющие творить произвол, порой не скрывают, что их проплачивают заинтересованные ведомства.

Любой гражданин России сегодня вправе подать в суд иск о признании недействительной нормы, противоречащей Конституции или федеральному закону. Правовая основа для обжалования нормативных актов была создана в нашей стране в 1990-х годах. Это Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ст. 245–261 ГПК РФ. Такой иск похож на иск в защиту интересов неопределенного круга лиц, но трактуется как публично-правовой, и суд не рассматривает вопрос о возмещении гражданам ущерба от действия данной нормы. Поэтому истец может лишь удовлетворить свое чувство справедливости, выполнить свой гражданский долг.

Но на практике признать по суду недействительной коррупциогенную норму закона или инструкции до недавнего времени было нельзя, потому что не было федерального закона, определяющего само понятие коррупциогенности. А значит, не было предмета для иска.

Наконец-то в 2009 году был принят Закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а в феврале 2010 года одноименным постановлением правительства были утверждены подробные правила и методика проведения такой экспертизы.

К коррупциогенным факторам закон отнес: во-первых, положения нормативных правовых актов и их проектов, которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованно применять исключения из общих правил; во-вторых, положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие благоприятные условия для коррупции.

За антикоррупционную экспертизу федеральных нормативных правовых актов по закону отвечает Министерство юстиции, в остальных случаях – прокуратура и сами ведомства, издающие эти акты. На общественных началах такой экспертизой могут заниматься негосударственные организации и даже отдельные граждане. Но, если прокуратура вправе указать ведомствам на необходимость внести исправления в нормативные акты, то общественные организации и граждане могут лишь дать заключения, имеющие рекомендательный характер.

Понятно, что чиновники не заинтересованы в исправлении нормативных актов, ведь это источник их обогащения. Минюст и прокуратура, которые обязаны добиваться исключения корупциогенных норм законов, сами являются частью авторитарной политической системы, основанной на коррупции. Зачем прокурорам портить отношения с коллегами по вертикали? Поэтому санкции к авторам коррупциогенных норм и руководителям ведомств не применяются.

Все это сказалось на том, что с принятием закона об экспертизе ситуация мало изменилась. Гора родила мышь, потому что написать и провести через Госдуму правильный закон недостаточно. Куда важнее предусмотреть жесткие санкции за его неприменение и наладить действенный контроль заинтересованных лиц за их неукоснительным соблюдением.

Как обеспечивается высокое качество законов в развитых странах? В условиях честных выборов у граждан есть возможность сменить власть. Это заставляет правительство умерять аппетиты бюрократии, требовать от руководителей ведомств удаления из нормативных актов коррупциогенных норм. Оппозиция, придя к власти, также старается выполнить свои обещания и устранить условия, порождающие коррупцию. Но проблема в том, что простые избиратели не всегда могут или хотят разбираться, где пустые обещания политиков, а где дельные предложения.

Поэтому к очищению законов от коррупциогенных норм подключают профессионалов, организации и граждан, чьи интересы непосредственно затрагивают такие нормы. Например, в США ведомства, готовящие проекты нормативных актов и постановлений, обязаны проводить общественные слушания, в которых участвуют любые заинтересованные лица и организации. Если ведомство проигнорировало обоснованные возражения участников слушаний, граждане вправе обратиться в суд и обжаловать решение. Подобные слушания по закону обязательны и в нашей стране, но проводятся они сугубо формально и ни на что не влияют.

А судьи кто?

В России плохо работает и судебный фильтр коррупциогенных норм. Жалобы граждан на решения органов власти, в том числе на противозаконные или коррупциогенные нормы, рассматриваются судами общей юрисдикции, где они тонут в общем потоке других дел.

При этом не стоит забывать о том, кто у нас работает судьями. Треть действующего судейского корпуса составляют выходцы из аппаратов судов, 17% – бывшие прокурорские работники, 16% – вчерашние полицейские. А вот бывшие адвокаты в судейском корпусе нежелательны, на их кандидатуры наложен негласный запрет. Чаще всего судьями становятся секретари судов, помощники судей, получившие плохое заочное образование «без отрыва от производства» (заочно получили образование 60% судей). К моменту получения диплома им исполняется требуемые по закону 25 лет, и они имеют необходимый пятилетний стаж работы. Средний возраст начала карьеры судьи – 31 год, 57% надевают мантию судьи до 30 лет,

Для сравнения: в США на должность судей приходят зрелые люди, почетные и уважаемые граждане, имеющие большой авторитет в юридических кругах, как правило, бывшие адвокаты. Средний возраст кандидатов в судьи – 40–45 лет.

Чем вызваны столь разительные отличия? Тем, что властвующей в России бюрократии нужен послушный суд, где судьи зависят от чиновного сословия. Для этого не просто подбираются кандидаты в судьи из секретарей, но и выстроена судебная бюрократическая вертикаль, позволяющая председателям судов, используя административно-властные полномочия, держать судью в узде. Поэтому наши судьи и не хотят самостоятельно принимать решения о коррупциогенности норм. Они просят экспертов из заинтересованных ведомств дать заключения и на них основывают свои решения. Разумеется, в пользу ведомств.

Таким образом, закрепленное в Конституции право граждан добиваться признания недействительными коррупциогенных норм законодательства стало в нашей стране очередной фикцией.

В других странах проблему квалифицированных судей, мотивированных на ограничение экспансии бюрократии, решают созданием специальных административных судов. К примеру, они эффективно работают в Германии. Высокопрофессиональным судьям в таких судах эксперты по коррупциогенности норм просто не нужны. Характерно, что в ГДР, где власть партийной бюрократии была безграничной, административное судопроизводство было заклеймено как «буржуазное» и восстановлено лишь после объединения Германии.

В США федеральный закон об административной процедуре наделяет граждан, которым причинен ущерб действиями ведомства (правилами, приказами, актами, директивами), правом оспаривать в суде административные решения. Закон обязывает суд объявить незаконными и отменить любые решения ведомства, которые он сочтет волюнтаристскими, произвольными или несоответствующими закону; противоречащими конституционным правам, полномочиям, привилегиям или иммунитету; совершенными с превышением предписанной законом юрисдикции, компетенции или ограничений без соблюдения процедурных норм, требуемых законом. Но главное – этот закон работает, люди обращаются в суд и добиваются справедливых решений.

В России специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел по-прежнему нет, несмотря на то что возможность их создания предусмотрена Законом «О судебной системе РФ».

Использование мирового опыта исков в защиту общих интересов, частного обвинения, отмены коррупциогенных норм законов и правил по суду упирается в зависимость суда. Суд, покорный исполнительной власти, полностью от нее зависимый, не может выносить решения против ее интересов. Россияне убеждаются в этом на собственном горьком опыте.

Стране как воздух нужны честные выборы, свобода слова и заявительная регистрация партий, нужна настоящая политическая конкуренция. Это даст надежду на повышение качества законов, принимаемых Государственной Думой, на то, что законы эти будут исполняться. Но для этого необходимо обновить судейский корпус, сломать судебную бюрократическую вертикаль, создать специализированные административные суды. И очень важно предоставить гражданам право самим бороться с коррупцией и обманом, создать для этого стимулы. Тогда слуги народа будут служить нам верой и правдой.

Примечания

1. Аболонин Г.О. Массовые иски. М.: Волтерс Клувер, 2011.
2. О подходе американских судов к определению адвокатских гонораров за ведение групповых исков с «общими фондами» см.: Herbert newberg & alba conte, newberg on class actions, § 14.03. 3d ed. Supp. 2000.
3. Parsons v. Canadian Red Cross Soc’y, Kreppner v. Canadian Red Cross [1999] O.J. No. 3572 (Ont. Sup. Ct.) (Can.) (online QuickLaw).
4. Letter from Alberta Justice (3 November 2004) concerning private prosecutions in Alberta under the Canadian Environmental Protection Act, R.S.C. 1985, c. 16 (4Supp). [Repealed S.C. 1999, c. 33, s. 355].
5. http://www.justice.gc.ca/eng/dept-min/pub/fps-sfp/fpd/toc.html
6. Prosecution of Offenses Act, 1985, c. 23, sec. 6(1); Alec Samuels, "Non-Crown Prosecutions: Prosecutions by Non-Police Agencies and by Private Individuals" Criminal Law Review (1986): 33–36.
7. http://www.statutelaw.gov.uk/
8. http://www.constitution.org/uslaw/pripro01.htm; http://familyguardian.tax-tactics.com/PublishedAuthors/Media/Antishyster/V07N1-PrivateProsecutions.pdf
9. Vernon's Ann.Texas C.C.P. art. 2.07(a) [Attorney pro tem].
10. Enforcing environmental law: a guide to private prosecution / James S. Mallet. 2nd ed. Staff Counsel Environmental Law Centre, 2004.
11. AntiShyster Volume 10, No.1. www.antishyster.com by Jon Roland.
12. http://www.cps.gov.uk/publications/prosecution/death_custody.html
13. Антикоррупционная политика (Фонд ИНДЕМ) / Под ред. Г.А.Сатарова. М.: РА «Спас», 2004.
14. Обращайтесь к мировому судье / Составитель – Санкт-Петербургская общественная правозащитная организация «Гражданский контроль». СПб, 2007.

© Текст: Пётр Филлипов